Процес розвитку сучасної російської економіки багато в чому залежить від стану та ефективності функціонування інфраструктури, в зв'язку з цим реалізація інфраструктурних проектів, особливо регіональних, входить в коло найбільш пріоритетних напрямків економічного розвитку як Росії в цілому, так і її регіонів зокрема.
Основним інструментом розвитку інфраструктурних проектів регіонального рівня є довгострокові регіональні цільові програми (далі - РЦП). Для підвищення ефективності державних інвестицій у створення і модернізацію інфраструктури все частіше залучається приватний капітал. Однак будь-якому власникові приватного капіталу, який приймає рішення про участь в інвестиційному проекті зі створення або модернізації інфраструктури, що фінансується за РЦП, необхідний налагоджений механізм державної підтримки. Таким механізмом виступає інвестиційна угода.
З метою підвищення ефективності реалізації інвестиційних угод на регіональному рівні Адвокатське бюро «Вегас-Лекс» провело аналітичне дослідження на території більшості суб'єктів РФ за участю відповідних профільних міністерств і департаментів адміністрацій суб'єктів РФ, результати якого представлені нижче1.
Однією з передумов проведення даного дослідження є практика реалізації РЦП за допомогою залучення позабюджетних джерел фінансування як важливого інструменту підвищення ефективності витрачання державних регіональних засобів в цілому. Якщо говорити про створення або модернізації інфраструктури повністю за рахунок бюджетних коштів, то даний джерело є недостатнім. Однак якщо розглядати бюджетні кошти як свого роду «start-up плече» по створенню або модернізації інфраструктури, то бюджетне фінансування може виявитися цілком ефективним механізмом.
У зв'язку з цим дослідження позабюджетних коштів стає фактично повсякденним заняттям профільних міністерств і департаментів суб'єктів РФ відповідно до спрямованістю підвідомчих їм РЦП. Проведене дослідження в частині обсягів залучення позабюджетних джерел фінансування, передбачених в рамках реалізації регіональних цільових програм, свідчить про те, що лише в 33% досліджуваних регіонів обсяг залучення позабюджетних джерел становить 40-60%, в 22% досліджуваних регіонів цей показник коливається від 0 до 10%.
Причинами, що зумовили такі показники, на наш погляд, є:
відсутність розроблених механізмів для залучення інвестицій на постійній основі. Як показує практика, при залученні приватних інвестицій суб'єкт РФ формує і пропонує інвестиційний проект інвестору, а інвестор погоджується (або не погоджується) із запропонованими умовами. При цьому адміністрація відповідного суб'єкта РФ переважно захищає власні інтереси, а не взаємні інтереси учасників інвестиційного процесу;
відсутність законодавчо встановлених мінімальних обсягів участі приватного капіталу в реалізації РЦП або механізму визначення частки коштів з позабюджетних джерел, необхідних для реалізації відповідного заходу РЦП.
Крім того, інтенсивність залучення позабюджетних джерел фінансування пов'язана з затребуваністю того чи іншого сектора економіки, в рамках якого здійснюються РЦП і в який приватний інвестор готовий вкладати власні / позикові кошти.
Згідно з отриманими даними, найбільш затребуваною галуззю економіки, в яку бізнесструктури готові інвестувати кошти, є житлово-комунальне господарство (далі - ЖКГ).
Незважаючи на чималу витратність, довгий термін окупності інвестиційних проектів, нестійку тарифну політику, ЖКГ залишається пріоритетною галуззю для приватного капіталу, перш за все в силу стабільності останньої (попит на послуги комунально-побутового обслуговування буде існувати завжди, грошовий потік генерується в режимі реального часу) і надійності повернення вкладень на тривалий термін.
Крім того, при реалізації інвестиційних проектів в області ЖКГ суб'єкти РФ йдуть назустріч приватним інвесторам: на практиці приватне управління виявляється більш ефективним завдяки поліпшенню якості послуг, що надаються.
Наступним за ЖКГ сектором економіки за ступенем затребуваності інвестицій приватного сектора йде промисловість. Ця галузь є основою російської економіки через високу рентабельності і можливості експорту промислової продукції (в даному випадку мова йде про сировинному секторі регіонів РФ).
Отримані в ході дослідження дані свідчать про те, що ряд суб'єктів РФ в умовах кризи, очевидно, переоцінює затребуваність приватних інвестицій в промисловість: бізнес-структури на сьогоднішній день не є ефективними інвесторами, насамперед, через слабкість дохідної частини своєї діяльності, необхідності першочергового врегулювання численних боргових зобов'язань і, як результат, скорочення інвестиційних планів.
Результати дослідження в частині соціальної інфраструктури виявилися для АБ «Вегас-Лекс» несподіваними: на думку регіонів Росії, інтерес до соціальної інфраструктури з боку приватного бізнесу хоч і існує, але не настільки високий, як можна було припустити.
Перші пілотні проекти в соціальному сегменті, вкладення в який пояснюються відсутністю гарантованого забезпечення сервісу, обмеженістю якісних соціальних (медичних, освітніх, спортивних, дозвіллєвих) послуг на території регіонів, показують непогані результати, і активність в даному напрямку з боку бізнес-структур наростає.
При цьому ряд суб'єктів РФ вже оцінив позитивний ефект від реалізацій подібного роду проектів. Ми вважаємо, що результати дослідження пояснюються, по-перше, відсутністю у суб'єктів РФ повної інформації про можливі механізми реалізації проектів у соціальній сфері; і по-друге, малою кількістю спеціалізованих інвесторів, які розуміють специфіку управління соціальною інфраструктурою.
Станом на поточний момент регіональна інфраструктура в галузі дорожнього будівництва, житлового будівництва, сільського господарства не мала можливості залучити приватні інвестиції в обсягах, порівнянних з тими, які прийшли в ЖКГ і промисловий сектор.
Пріоритети фінансування з державних джерел з урахуванням секвестрування регіональних бюджетів шикуються іншим чином.
Як видно з діаграми №3, галуззю економіки, фінансування якої з державних джерел в поточному році буде здійснюватися в пріоритетному порядку, є громадська та соціальна інфраструктура.
Подібні показники викликані необхідністю:
реалізації основних завдань соціальної політики РФ в цілому, спрямованої на поліпшення якості життя населення, підвищення рівня його добробуту і довголіття, формування і відтворення здорового, творчо активного покоління;
- формування та підтримання в умовах економічної кризи трудового потенціалу РФ в цілому і регіонів зокрема.
Зазначені завдання в рамках РЦП будуть вирішуватися шляхом направлення понад 40% державного фінансування на поточний ремонт і близько 34% на капітальні вкладення в розвиток соціальнихоб'ектов. Однак пріоритетним напрямком в частині капітальних вкладень в рамках РЦП в 2009 році залишається ЖКГ.
Необхідність капітальних вкладень в об'єкти житлово-комунального господарства пояснюється великим зносом обладнання, поганий оснащеністю сучасними контрольно-вимірювальними приладами і засобами захисту та автоматики, аварійним станом основних фондів комунальних підприємств. Відновлення старої інфраструктури в багатьох випадках не представляється доцільним, оскільки вона, як сказано вище, застаріла морально і низькорентабельною. Очевидним є те, що без підтримки функціонування (поточного ремонту) інфраструктури не обійтися, але це не вирішує проблем розвитку регіонів РФ.
Саме тому основні вкладення держава направляє на будівництво нових інфраструктурних об'єктів, що включають в себе в пріоритетному порядку галузь ЖКГ і соціальну інфраструктуру.
Згідно з даними дослідження, галузь ЖКГ також відчуває в поточному році найбільшу потребу в залученні позабюджетних джерел фінансування (див. Діаграму №5). Незважаючи на значні обсяги державного фінансування ЖКГ, для модернізації та будівництва всіх ЖКГ-об'єктів бюджетних коштів недостатньо.
З огляду на, що пріоритети щодо фінансування галузей економіки в рамках РЦП з боку приватного бізнесу і держави збігаються, необхідний механізм спільної реалізації пріоритетних інвестиційних проектів, який визначав би організаційно-правову модель бізнесу і суб'єктів РФ, що дозволяє:
- врахувати всі аспекти галузевої, територіальної, суб'єктної та об'єктної специфіки інвестиційного проекту;
визначити ключові елементи спільного управління проектом і одночасно мінімізувати переважну частину ризиків, що виникають як з боку бізнесу, так і з боку органів державної влади суб'єктів РФ.
Механізм спільного управління проектом становить основу організації єдиного інформаційного простору проекту, що дає можливість оцінювати поточний розвиток так чи інакше пов'язаних з ним подій і приймати оперативні рішення.
Таким механізмом є інвестиційна угода, яка укладається між приватними інвесторами та суб'єктами РФ при спільній реалізації інвестиційних проектів, фінансування яких здійснюється в рамках регіональних цільових програм. Однак в результаті дослідження з'ясувалося, що регламентований порядок залучення приватних інвестицій в рамках РЦП з метою укладення інвестиційної угоди в більш ніж 56% регіонів відсутня (див. Діаграму № 6).
У 33% регіонів таким механізмом виступають стандартні конкурсні процедури, що проводяться відповідно до Федерального закону від 21.07.2005 № 94-ФЗ «Про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб» (далі - 94-ФЗ ).
Однак, на наш погляд, використання стандартних конкурсних процедур не забезпечує спільну реалізацію інвестиційних проектів: 94-ФЗ передбачає тільки процедуру освоєння бюджетних коштів, де приватний сектор виявляється лише в ролі підрядника, а не повноцінного партнера по інвестиційній угоді.
Інвестиційна угода, яка укладається в рамках РЦП між приватним інвестором і суб'єктом РФ, являє собою більш складний документ, що виходить за рамки регламентації 94-ФЗ.
Зокрема, інвестиційну угоду має включати:
- основні параметри проекту і його етапи, об'єкти та заходи, що підлягають реалізації, обсяги фінансування;
- закріплення цілей інвестиційного проекту і самої угоди;
- механізм створення органів управління проектом і порядок організації його діяльності;
- питання підготовки звітності по реалізації проекту і взаємного обміну (надання) даної звітності;
- розподіл прав на об'єкти, що підлягають створенню, між приватним інвестором і суб'єктом Російської Федерації;
- механізм синхронізації дій органів державної влади суб'єктів РФ і приватних інвесторів при реалізації проекту.
Інвестиційна угода, будучи одним з механізмів реалізації регіональних цільових програм, виступає свого роду державною гарантією за проектом і в силу цього привабливо для приватних інвесторів. Проте, проведене дослідження свідчить про те, що оцінити ефективність застосування і укладення інвестиційних угод в рамках регіональних цільових програм з боку органів державної влади суб'єктів РФ представляється дуже скрутним.
З огляду на єдині пріоритети органів державної влади суб'єктів РФ і приватних інвесторів в рамках фінансування окремих галузей економіки регіонів РФ (і Росії в цілому), на наш погляд, інвестиційну угоду є ефективним механізмом спільного управління інвестиціями (як державними, так і приватними). Проте, даний механізм потребує доопрацювання.
По-перше, слід розробити і впровадити регламентований порядок залучення приватних інвестицій, що включає систему конкурсного відбору проектів.
По-друге, потрібно ввести в практику укладання інвестиційної угоди між державою і приватними компаніями про спільну реалізацію кожного проекту, включеного в регіональну цільову програму, і надати юридично обов'язковий статус інвестиційною угодою.
З огляду на результати дослідження, усвідомлюючи всю складність економічної ситуації, в якій знаходиться країна в цілому, а значить, і окремі її регіони, Адвокатське бюро «Вегас-Лекс» розглядає як найбільш привабливі для приватних інвестицій за паливною ефективністю вкладень і освоєння останніх, ті суб'єкти РФ, які впровадили або починають впроваджувати механізм державної підтримки, що реалізується в рамках регіональних цільових програм. Таким механізмом і виступає інвестиційна угода.
Сподіваємося, що результати дослідження виявляться корисними при побудові ефективної системи взаємодії з приватними інвесторами в рамках реалізації регіональних цільових програм.
